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 Iniciativa para projeto de lei sobre Ministério Público

A iniciativa de lei sobre Ministério Público é matéria muito complicada já que a Constituição cometeu muitos erros no que se refere às iniciativas do Presidente da República. Vamos ao que interessa, art. 61 §1o:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre:

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

Primeiramente vamos decompor a alínea “d” nas partes que se referem ao Ministério Público:

  • organização do Ministério Público (…) da União;

Essa primeira parte do dispositivo (estamos ignorando, propositadamente, a parte que trata da Defensoria Pública) causa muita polêmica, isso porque a Constituição deu a competência “privativa” ao Presidente da República, mas também atribuiu a competência para o Procurador Geral da República, conforme o art. 128 §5o.

Sabendo que a competência foi dada também ao PGR, a doutrina e a Jurisprudência entraram em acordo para dizer que a iniciativa deixa de ser privativa – para essa questão – e passa a ser concorrente. Então, cabe tanto ao Presidente da República quanto ao PGR a apresentação de projeto de lei que disponha sobre a organização do Ministério Público da União (o que envolve também o Distrito Federal).

Outra polêmica, menos preocupante, é sobre se tal lei que organiza o MPU será uma lei ordinária ou lei complementar. Sabemos que quando a Constituição é silente, aplica-se a regra da lei ordinária, ou seja, só cabe lei complementar quando a CF expressamente a exigir. No entanto, o art. 128 §5o faz exigência expressa que a lei sobre Ministério Público da União seja uma lei complementar. Portanto, trata-se de lei complementar.

  • normas gerais para a organização do Ministério Público (…) dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;

Nessa segunda parte também encontramos muitos problemas. Primeiro porque a Constituição fala sobre Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, sendo que o MPDFT já está dentro do MPU, ou seja, está inserido na primeira parte que foi comentada anteriormente. Infelizmente, teremos que ignorar o erro da Constituição e lembrar que a legislação sobre o MPDFT virá por meio da Lei Complementar que trata do MPU (LOMPU).

Voltando à questão das normas gerais para a organização do Ministério Público ainda restam perplexidades. Inicialmente, cabe definir o que são normas gerais, Garcia[1], citando o Ministro Moreira Alves ensina que são:

Aquelas preordenadas para disciplinar matéria que o interesse público exige seja unanimemente tratada em todo o pais. Assim, segundo entendemos, são normas gerais aquelas que, por alguma razão, convém ao interesse público sejam tratadas por igual, entre todas as ordens da Federação, para que sejam devidamente instrumentalizados e viabilizados os princípios constitucionais com que têm pertinência. (Voto proferido na Rep. n° 1.150-RS).

A primeira perplexidade é que a Constituição não trata do tema no local adequado, o art. 24. Ao tratar da repartição de competências concorrente, a CF não estabeleceu a questão sobre Ministério Público dos Estados. A doutrina[2], no entanto, sustenta que a questão sobre Ministério Público dos Estados entra como matéria de competência concorrente, o que nos leva à conclusão que o papel da União se limita a estabelecer normas gerais (art. 24 §1o) e os Estados poderão complementar ou suplementar a legislação geral da União (art. 24 §2o). É pacífico que, quando a União estabelecer normas gerais, ainda sobrará aos Estados o papel de fazer as normas específicas.

A segunda grande perplexidade é sobre a natureza da lei sobre normas gerais do Ministério Público dos Estados. A doutrina ainda não é pacífica sobre se a lei deveria ser complementar (por causa do art. 128 §5o) ou se deveria ser ordinária (já que a Constituição não teria sido expressa sobre este ponto). Prevaleceu, na opção do próprio legislador, a segunda corrente. Como já sabemos a lei federal (nacional) que dispõe sobre normas gerais para os Ministérios Públicos Estaduais é a Lei 8.625/93 (LONMP) – lei ordinária, portanto. Veja o que diz Mazzilli[3]:

Incorreta a solução. A organização do Ministério Público da União e dos Estados deve ser feita por leis complementares (CR, art. 128, § 5o). Assim, o art. 61, § 1o, II, d, só poderia estar referindo-se a leis complementares à Constituição, pois não poderia lei ordinária estabelecer normas gerais que vinculassem o legislador complementar, nem estabelecer regras gerais para o Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, se este deve ser organizado por lei complementar… (grifo no original).

Mas, conforme já adiantamos, prevaleceu tal solução, a utilização de lei ordinária. A doutrina em sentido favorável ao tratamento do tema por lei ordinária argumenta[4]:

Ante os termos do art. 61, § 1o, II, d, da Constituição da República, que reserva ao Presidente da República a iniciativa privativa das leis que disponham sobre “organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”, foi editada a Lei n° 8.625/1993. Trata-se de diploma legal com a natureza de lei ordinária, já que o art. 61, § 1o, II, d, a exemplo do art. 128, § 5o, da Constituição da República, silenciou quanto à natureza jurídica da lei a ser editada, o que, como vimos, atrai a regra geral.

Não existindo um único preceito constitucional que exija a edição de lei complementar sobre as normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados, não se divisa qualquer inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.625/1993. (…) Somente as leis orgânicas a serem editadas no âmbito dos Estados, com observância das normas gerais estabelecidas pela Lei n. 8.625/1993, devem ter a forma de Leis complementares (art. 128, § 5o, da CR/1988). (grifo no original).

Nossa opinião é que a Constituição foi muito falha ao disciplinar as disposições relativas ao Ministério Público. Não há como criar uma solução que seja perfeita, porém, em se tratando de disposição que não é expressa em exigir lei complementar é muito difícil manter o argumento de que seria necessária tal espécie normativa. Portanto, ainda que, com ressalvas, entendemos ser realmente uma lei ordinária a espécie normativa adequada para disciplinar as normas gerais sobre o Ministério Público dos Estados.


[1] Garcia, Emerson. Ministério Público: Organização, Atribuições e Regime Jurídico. 3ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Lumen Juris Editora. Rio de Janeiro, 2008. Pag. 1.

[2] Garcia, Emerson. Ministério Público: Organização, Atribuições e Regime Jurídico. 3ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Lumen Juris Editora. Rio de Janeiro, 2008. pg. 4.

[3] Mazzilli, Hugro Nigro. Introdução ao Ministério Público. Ed. Saraiva. 6ª Ed. Revista e Atualizada, São Paulo, 2007.  pg. 45.

[4] Garcia, Emerson. Ministério Público: Organização, Atribuições e Regime Jurídico. 3ª ed. Revista, ampliada e atualizada. Lumen Juris Editora. Rio de Janeiro, 2008. Pg. 4 e 5.